A expansão do PDL 203/2025: A disputa entre o Legislativo e o Executivo pelo controle da regulação em infraestrutura

A aprovação de um projeto de decreto legislativo (PDL) no Congresso Nacional é, por si só, um evento de grande relevância política e jurídica. No entanto, quando esse instrumento é utilizado para sustar um ato administrativo que afeta diretamente o setor de infraestrutura e o mercado de capitais, a discussão ganha contornos de urgência e centralidade para o desenvolvimento econômico do país. É exatamente este o cenário do PDL 203/2025, de autoria do Senador Zequinha Marinho (PODEMOS/PA), que busca anular o artigo 4º da Portaria nº 689, de 2024, do Ministério dos Transportes.

A proposição do Senador coloca em evidência a velha, mas sempre atual, tensão entre os poderes da República. De um lado, o Poder Executivo, que, por meio de seus órgãos técnicos, como o Ministério dos Transportes, busca detalhar e aplicar a legislação em seu campo de atuação. De outro, o Poder Legislativo, que se encarrega de fiscalizar e, se necessário, revogar atos que considera extralegais ou que extrapolam a função regulamentar.

O mérito da controvérsia reside no fato de que o artigo em questão afeta diretamente os critérios para que projetos de infraestrutura de transporte rodoviário e ferroviário possam se enquadrar para a emissão de títulos de dívida, as chamadas debêntures incentivadas e de infraestrutura.

O Cerne da Controvérsia: Inovação Normativa e a Violação da Legalidade

A Lei nº 14.273/2021, que modernizou o marco legal das ferrovias no Brasil, instituiu o regime de autorização e, ao mesmo tempo, foi a norma-mãe para o uso de debêntures incentivadas em projetos de transporte. Seu objetivo era claro: facilitar e impulsionar o investimento privado em um setor que demanda volumes colossais de capital. A lei delegou a função de regulamentar ao Poder Executivo, ou seja, de estabelecer os procedimentos operacionais e os requisitos técnicos para que os projetos pudessem se beneficiar dos incentivos fiscais atrelados a essas debêntures.

No entanto, a justificativa do PDL 203/2025 aponta para um desvio de rota na Portaria nº 689/2024. O Senador Zequinha Marinho argumenta que o artigo 4º da portaria não se limitou a detalhar as regras da lei, mas inovou, ao criar restrições e condicionantes adicionais que não estavam previstas no texto original da Lei nº 14.273. Para o autor da proposta, isso configura um vício de ilegalidade por inovação normativa, uma das mais graves formas de extrapolação do poder regulamentar.

A tese de que a portaria abarca uma obrigação vai de encontro ao princípio da legalidade, art. 5º, II, da Constituição Federal, que é a pedra angular do Estado de Direito. De acordo com esse princípio, a Administração Pública só pode fazer o que a lei expressamente autoriza.

Quando uma norma infralegal, como uma portaria, cria uma exigência que não encontra respaldo em uma lei, esta estaria usurpando a competência do Poder Legislativo, que é o único detentor da prerrogativa de criar obrigações para os cidadãos e para as empresas. A manutenção de tal exigência poderia, no limite, ser interpretada como uma afronta à separação dos poderes, já que o Executivo estaria legislando sobre um tema que a Constituição reserva ao Legislativo.

Os Riscos para o Setor de Infraestrutura e o Investimento Privado

A discussão, contudo, não é meramente formal ou teórica. As implicações práticas da manutenção do artigo 4º da portaria podem ser profundas e negativas para o setor de infraestrutura. A principal delas é a insegurança jurídica. Investidores e empreendedores, nacionais e estrangeiros, precisam de previsibilidade regulatória para decidir onde alocar seus recursos. Um marco regulatório instável, em que as regras do jogo podem ser alteradas por atos administrativos infralegais, é um forte desincentivo ao investimento. Se uma portaria pode adicionar requisitos não previstos em lei, a segurança dos investimentos de longo prazo em projetos de infraestrutura é comprometida.

Além disso, a portaria, ao criar exigências adicionais, pode burocratizar o processo de enquadramento de projetos e, consequentemente, engessar o fluxo de capital privado para empreendimentos essenciais. O objetivo das debêntures incentivadas é justamente desonerar e tornar mais atrativa a captação de recursos privados.

Ao adicionar novas barreiras, a portaria poderia minar o próprio propósito da legislação que busca regulamentar. Isso seria um contrassenso para um país que enfrenta um gigantesco déficit de infraestrutura e depende urgentemente do capital privado para modernizar e ampliar sua malha viária e ferroviária.

O Papel do Congresso e a Defesa da Hierarquia das Normas

O PDL 203/2025 é, portanto, um importante lembrete do papel constitucional do Poder Legislativo. O decreto legislativo, previsto no artigo 49, V, da Constituição Federal, é o instrumento adequado para o Congresso Nacional sustar atos do Poder Executivo que extrapolem sua competência regulamentar. Sua finalidade é, justamente, restabelecer a hierarquia das normas e garantir que a lei, fruto de um amplo debate democrático, prevaleça sobre atos administrativos.

A aprovação do projeto, se ocorrer, enviará uma mensagem clara ao mercado e à Administração Pública: a política de transportes e de infraestrutura do Brasil deve ser construída com base na clareza e na estabilidade da lei, não em normas infralegais que inovam e criam obstáculos. O futuro do projeto de lei no Senado e, posteriormente, na Câmara dos Deputados, será um termômetro da capacidade do Poder Legislativo de exercer sua função fiscalizadora e de garantir que o arcabouço jurídico para o investimento em infraestrutura permaneça seguro e previsível.